Het legaliteitsbeginsel (in het strafrecht ook bekend als het nulla poena-beginsel) houdt in dat het handelen van bevoegd gezag gebaseerd moet zijn op een vooraf aanwezige bepaling. Het voorkomt dat de wetgever met terugwerkende kracht regels kan opleggen. Het beginsel wordt beschouwd als een essentieel onderdeel van de democratie en de rechtsstaat.: Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 651. De juridische invulling van het legaliteitsbeginsel verschilt per land en rechtsstelsel, maar ook per rechtsgebied. Zo kan er een onderscheid worden gemaakt tussen het staatsrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel.
Geschiedenis De scholastici bespraken het legaliteitsbeginsel in het kader van het natuurrecht en het geweten. Thomas Hobbes was in 1651 de eerste denker die straffen afhankelijk stelde van het bestaan van strafwetten (hoofdstukken 27 en 28 van Leviathan). en : "Naakt binnenstappen met het sociaal contract? Hobbes' actuele strafrechtelijke inzichten nuanceren het absolutistische beeld" in: Thomas Hobbes. De ik-gerichtheid van de politieke filosofie, eds. A. Kinneging e.a., 2019, p. 179 In Dei delitti e delle pene (1764) hanteerde Cesare Beccaria het uitgangspunt dat alleen de wet de straffen mag bepalen die op een misdrijf worden gesteld. Het doel hiervan was om burgers te beschermen tegen willekeurige bestraffing door de overheid. In 1801 ontleedde de Duitse strafrechtgeleerde Paul Johann Anselm von Feuerbach dit grondbeginsel in drie adagia: nulla poena sine lege (geen straf zonder wetsbepaling), nulla poena sine crimine (geen straf zonder strafbaar feit) en nullum crimen sine lege poena legali (geen strafbaar feit zonder wettelijke strafbepaling).: Enige beschouwingen over het 'nieuwe' strafrechtsdenken in de jaren dertig van de 20e eeuw aan de hand van het legaliteitsbeginsel, DD 2006/25. Deze adagia zouden later samengevoegd worden in één adagium: nullum crimen, nulla poena, sine praevia lege poenali (geen strafbaar feit, geen straf zonder voorafgaande strafbepaling); beter bekend als het (strafrechtelijk) legaliteitsbeginsel of het nulla poena-beginsel. Aan het eind van de 18e eeuw en gedurende de 19e eeuw verspreidde het beginsel zich — als onderdeel van het bredere verlichtingsdenken — over de rechtsstelsels van Europa (en Amerika). Het was terug te vinden in de Franse Déclaration des droits de l'homme et du citoyen van 1789, Originele tekst in art. 8: 'nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée' (niemand mag bestraft worden behalve krachtens een wet die gemaakt en uitgevaardigd is vóór het misdrijf en die juridisch van toepassing is). Gearchiveerd op 16 maart 2022. de Franse Code Pénal en later in het daarop gebaseerde Nederlandse Wetboek van Strafrecht van 1838. Onder het verlichtingsdenken werd het beginsel echter van zijn strafrechtelijke lading ontdaan en werd het toegepast op al het overheidshandelen. Zo bepaalt artikel 4 van de Wet algemene bepalingen (uitgevaardigd in 1829): De wet verbindt alleen voor het toekomende en heeft geen terugwerkende kracht.
Internationaal en Europees recht Op strafrechtelijk gebied is het legaliteitsbeginsel opgenomen in de grote mensenrechtenverdragen (artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens). Volgens de rechtspraak van het Europees Hof moet de wetgeving voldoende toegankelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn.Arresten van 22 september 1994 (Hentrich), 25 juni 1997 (Halford) en 4 mei 2000 (Rotaru)
Het principe van de rule of law is voorts weerhouden als een hoeksteen van de Europese constructie. Via de Criteria van Kopenhagen werd het opgelegd aan nieuwe lidstaten en door het Verdrag van Lissabon kwam het ook uitdrukkelijk in de verdragsteksten (art. 2 en 21 VEU en art. 263 VWEU)., e.a. (red.), Democracy and Rule of Law in the European Union. Essays in Honour of Jaap W. de Zwaan, , 2016
Nederland Reikwijdte van het staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel Van der Pot beschreef het legaliteitsbeginsel als het centrale beginsel van de democratische rechtsstaat. In deze optiek vormt het legaliteitsbeginsel een uitdrukking van twee elementen: het democratische element en het rechtsstatelijke element. Het democratische element brengt tot uitdrukking dat 'het volk [zichzelf regels] stelt — door middel van zijn vertegenwoordigers'. Hierin ligt besloten dat de overheid dienstbaar hoort te zijn aan de belangen van burgers, en dat de burgers de bevoegdheden van de overheid en de richting van het overheidsbeleid bepalen. Dat dit door middel van representatie gebeurt is onvermijdelijk. In het rechtsstatelijke element is vervolgens vervat dat de burgers aan geen andere regels zijn gebonden dan die regels die door het volk (door middel van zijn vertegenwoordigers) zijn gesteld én ook dat de overheid aan zijn eigen regels is gebonden en geen andere bevoegdheden bezit dan die hun door deze regels zijn toegekend. Hier staat de binding van de overheid en de burgers aan het recht (de wet) en het verbod van terugwerkende kracht centraal. Het verbod op eigenrichting vloeit hierbij direct voort uit de binding van de overheid aan het recht: als de overheid gebonden is aan de wet dan zijn haar burgers ook gebonden aan de wet.
Reikwijdte van het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel Het legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht wordt ook wel aangeduid met de term wetmatigheidsbeginsel.: Hoofdstukken van Bestuursrecht, Den Haag: Elsevier Juridisch 2002, p. 30. Het legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht bestaat uit ongeschreven recht en is mede daardoor moeilijk te bepalen. Aangenomen wordt echter dat het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel in ieder geval betekent dat de uitvoerende macht uitsluitend die bevoegdheden bezit die haar uitdrukkelijk door de (Grond)wet zijn toegekend. 2002, p. 30.: Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale rechtsstaat - 1. Bestuursrecht algemeen, normering, uitvoering, handhaving, Deventer: Kluwer 2010, p. 137. Er bestaat echter een discussie over de exacte reikwijdte van deze eis. Buiten kijf staat dat het vaststellen van algemene regels en inbreuken op de vrijheid of eigendom van burgers (de zogenoemde Eingriffsverwaltung) onder dit beginsel valt. De vraag is echter of er bij presterend overheidsoptreden (ook wel: Leistungsverwaltung) ook altijd een wettelijke basis moet zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om het toekennen (en intrekken) van subsidies, het verbinden van voorwaarden aan de toekenning van financiële steun of het afgeven van een vergunning. 2002, p. 31. Een interessant geval deed zich voor in het fluorideringsarrestHR 22 juni 1973, NJ 1973/386. waarbij de Hoge Raad de 'ingrijpendheid' van het besluit als criterium hanteerde om te beoordelen of het besluit in overeenstemming met de wet genomen was. In casu ging het om een besluit van de gemeente Amsterdam waarbij een waterleidingsbedrijf verplicht fluoride moest toevoegen aan het drinkwater. De Hoge Raad oordeelde dat dit 'een maatregel is van zó ingrijpende aard dat, zonder wettelijke grondslag, niet kan worden aangenomen dat een waterleidingsbedrijf daartoe bij de vervulling van de hem in ... de Wet opgedragen taak de vrijheid heeft.'HR 22 juni 1973, NJ 1973/386, r.o. 2.
Naast de hiervoor besproken betekenis van het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel wordt ook aangenomen dat elke handeling van bestuur in overeenstemming met de wettelijke voorschriften moet zijn als zij ingrijpt in de rechten van burgers. Dit vereiste ziet dus niet, zoals hierboven, op de grondslag van het bestuurshandelen, maar op het handelen zelf. De Haan schaart dit echter onder het legaliteitsvereiste (terwijl het legaliteitsbeginsel volgens hem louter op het staatsrechtelijke begrip ziet).: Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale rechtsstaat - 1. Bestuursrecht algemeen, normering, uitvoering, handhaving, Deventer: Kluwer 2010, p. 133-134 en 137-139. In het methodadonbriefarrestHR 27 juni 1986, AB 1987/241. komt deze betekenis van het legaliteitsbeginsel duidelijk naar boven, de Hoge Raad overwoog dat: '[de inspecteur] zonder daartoe aan enige wetsbepaling de bevoegdheid te kunnen ontlenen, door middel van een door zijn gezag gedekte en daardoor effectieve opwekking tot boycot ingegrepen in het recht van [applicant] ... om zijn praktijk naar eigen inzicht uit te oefenen en zich reeds uit dien hoofde jegens [applicant] schuldig gemaakt aan een onrechtmatige daad.'HR 27 juni 1986, AB 1987/241, r.o. 3.3. In dit arrest ging het om de vraag of een brief, met daarin voorschriften met betrekking tot de uitgifte van methadon aan drugsverslaafden, die de hoofdinspecteur van volksgezondheid aan alle huisartsen in het land had gestuurd, rechtsgeldig was. De Hoge Raad bepaalde dat de hoofdinspecteur in deze zaak zonder wettelijke grondslag had ingegrepen in de rechten van een burger.: Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale rechtsstaat - 1. Bestuursrecht algemeen, normering, uitvoering, handhaving, Deventer: Kluwer 2010, p. 133-134.
Daarnaast erkent Van Wijk ook het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel als onderdelen van het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel; 2002, p. 30-31. deze komt echter ook een zelfstandige betekenis toe als algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het beginsel is ook nadrukkelijk aanwezig in het belastingrecht, dat valt onder het bestuursrecht. Het fiscale legaliteitsbeginsel is neergelegd in artikel 104 van de Grondwet: "Belastingen worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld."
Reikwijdte van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel In Nederland wordt er een onderscheid gemaakt tussen het materieel en het formeel strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Het materiële legaliteitsbeginsel is in identieke bewoording te vinden in artikel 16 Grondwet en artikel 1 Wetboek van Strafrecht. Het formele legaliteitsbeginsel staat in artikel 1 Wetboek van Strafvordering.
Het materiële legaliteitsbeginsel wordt ook wel aangeduid met de term nulla poena-beginsel en is omschreven als 'geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.' Het doel van het legaliteitsbeginsel is het creëren van rechtszekerheid voor de verdachte; het moet voor de burger duidelijk zijn welk gedrag wel en welk gedrag niet strafbaar is, zodat hij zijn handelen daarop kan afstemmen.: Grondtrekken van het Nederlandse strafrecht, Deventer: Kluwer 2007, p. 37. Nauw daaraan verwant is het mensbeeld van de homo oeconomicus, de rationele mens die de voor- en nadelen van zijn handelen tegen elkaar afweegt. Een voorafgaande strafbepaling speelt dan een rol in de preventie van criminaliteit. Een andere factor waarop het legaliteitsbeginsel gestoeld is, is het schuldgezichtspunt: dat wil zeggen dat niemand mag worden bestraft voor gedrag waarvan hij niet kon weten dat het strafbaar was. Uiteraard speelt ook de rechtsstaatgedachte een rol waarbij elke machtsuitoefening door de overheid tegen de burger gebaseerd moet zijn op een wet.: Materieel Strafrecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 83. Verder spelen nog een rol: het wetsbegrip (wetgeving bevat algemene regels die bij herhaling op verschillende personen van toepassing zijn: door het afkondigen van een wet staat objectief vast wie onder welke omstandigheden strafbaar zal zijn. Indien wetgeving met terugwerkende kracht zou gelden, zou aan dit wetsbegrip niet zijn voldaan), het strafbegrip (straffen is publieke leedtoevoeging zodat een rechtssubject vervolgens eerder geneigd is om zich conform de wet te gedragen) en het vrijheidsbegrip (burgers moeten ervan uit kunnen gaan dat alles is toegestaan wat niet strafbaar is gesteld).: Straf en wet (oratie Tilburg) (pdf), Arnhem: Gouda Quint 1987, p. 26-31.