Bestuursrecht (Nederland)

Het bestuursrecht (ook wel administratief recht genoemd) regelt de manier waarop het openbaar bestuur kan ingrijpen in de openbare rechtsorde. In tegenstelling tot de rechtspositie van burgers in het privaatrecht, waar burgers alles mogen, tenzij het bij wet verboden is, mag in het bestuursrecht een bestuursorgaan niets, tenzij het wordt toegestaan door een wettelijk voorschrift. Dit is het legaliteitsbeginsel.

Net als het privaatrecht heeft ook het bestuursrecht een formeel, oftewel procesrechtelijk deel.

Het materiële deel van het bestuursrecht bestaat uit allerlei beleidsterreinen, bijvoorbeeld: Ambtenarenrecht: dit recht heeft betrekking op de rechtspositie van de ambtenaar Belastingrecht of fiscaal recht Verkeershandhaving Omgevingsrecht Milieurecht, zoals milieuvergunningen. Zie milieuwetgeving in Nederland. Ruimtelijke ordeningsrecht: besluiten in het kader van bestemmingsplannen Bouwrecht: dit regelt de verlening van bouwvergunningen, aanlegvergunningen en handhavingsbeleid Mijnbouwrecht: reguleert de ontginning van delfstoffen en compensatie voor schade veroorzaakt in dat proces Waterrecht: waterbeheer en waterschapszaken Vreemdelingenrecht en asielbeleid Socialezekerheidsrecht: dit heeft betrekking op het recht van de burger op een bepaalde uitkering, zoals een werkloosheidsuitkering of een uitkering volgens de Wet werk en bijstand Overige bestuursrechtelijke zaken waaronder subsidies, naturalisaties, onderwijsrecht

Nog een kenmerkend verschil met het privaatrecht is dat een privaatrechtelijke overeenkomst alleen rechtsgevolgen heeft voor de partijen bij die overeenkomst. Een besluit van een bestuursorgaan heeft altijd consequenties, hoe klein ook, voor iedere burger. Als de inspecteur van belastingen belastinggeld teruggeeft, betekent dat voor iedereen minder geld in de staatskas. Afgifte van een parkeervergunning aan iemand, betekent dat het aantal beschikbare parkeerplaatsen met 1 afneemt, en de kans voor iemand anders op een parkeervergunning wordt eveneens kleiner.

Geschiedenis Het bestuursrecht is in vergelijking met andere rechtsgebieden relatief nieuw. De opkomst van het bestuursrecht is een gevolg van de grote uitbreiding en intensivering die de overheidsbemoeienis met de maatschappij sinds het einde van de 19e eeuw heeft ondergaan. Het doel ervan is tweeledig: enerzijds biedt dit recht aan overheidsorganen legitimiteit, anderzijds vervult het de functie de in principe aan de overheid onderworpen burgers een bepaalde mate van bescherming tegen overheidshandelen te bieden, met name tegen handelingen welke een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn.

Ook door het groeien van de overheid (verzorgingsstaat) en de daarmee gepaard gaande decentralisatie, een proces dat gaande is sinds de 19e eeuw, is de noodzaak voor een bestuursrecht ontstaan. Dit recht is van toepassing op alle bestuursorganen binnen de zogenoemde gedecentraliseerde eenheidsstaat.

In Nederland De algemene regels van het bestuursrecht zijn terug te vinden in de Algemene wet bestuursrecht, afgekort Awb. Deze wet bestaat pas sinds 1994, daarvóór bestonden er in Nederland géén algemene regels, alles was verschillend per beleidsterrein.

Naast de algemene wet zijn er specifieke wetten en zogeheten kaderwetten. Een kaderwet is een wet die voor een bepaald beleidsterrein "algemene" regels stelt. De Algemene Wet inzake Rijksbelastingen is een voorbeeld van een kaderwet, de Wet op de Loonbelasting 1964 is een specifieke wet.

Centraal begrip in het Nederlandse bestuursrecht is het besluit. Een besluit is 1) een schriftelijke 2) beslissing 3) van een bestuursorgaan dat een publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft (zie art. 1:3 Awb). Indien aan deze eisen is voldaan, is sprake van een besluit in de zin van de Awb. Het besluit tot aankoop door de gemeente van een doos potloden is geen besluit aangezien de gemeente hier een privaatrechtelijke rechtshandeling verricht (het kopen van een doos potloden is niet exclusief voorbehouden aan een bestuursorgaan). Het verlenen van een bouwvergunning door het college van burgemeester en wethouders levert wel een besluit op omdat dit een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft.

Besluiten zijn te verdelen in: besluiten van algemene strekking, en beschikkingen.

Beschikkingen hebben maar één direct belanghebbende, of een kleine, concrete groep direct belanghebbenden. Bijvoorbeeld: de afgifte van een parkeervergunning, deze richt zich specifiek op één auto. Anders dan boven vermeld, is er bij een groot aantal besluiten geen sprake van vermindering van kansen voor anderen als er iets is toegekend; bijvoorbeeld bij bijstandsuitkeringen. Daar staat immers geen quotum op.

Andere besluiten zijn besluiten van algemene strekking (b.a.s.). Of er sprake is van een beschikking of een b.a.s., is niet altijd duidelijk. Hiertoe kan gebruikgemaakt worden van drie criteria: persoonscriterium zaakcriterium samenhangcriterium

Bestuursorgaan

Bestuursorganen zijn de actoren in het bestuursrecht. Zij zijn degenen die over het algemeen bevoegdheden krijgen toebedeeld, en zij zijn degenen die besluiten nemen. Bestuursorganen zijn onder meer minister, Gedeputeerde Staten, college van burgemeester en wethouders en UWV.

Belanghebbende

Onder belanghebbende wordt verstaan (art. 1:2 lid 1 Awb): degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De belanghebbende is onder andere degene die rechtsbescherming kan krijgen tegen een besluit.

Besluit

Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan dat een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt (art. 1:3 lid 1 Awb).

Subsidies De subsidie houdt in dat men recht heeft op financiële middelen van een bestuursorgaan met het oog op financiering van bepaalde activiteiten (art. 4:21 lid 1 Awb). De subsidie heeft altijd een wettelijke basis (art. 4:23 lid 1 Awb).

Per subsidietijdvak wordt er een ‘subsidieplafond’ (maximaal te ontvangen subsidie) vastgesteld (art. 4:22 Awb). Het subsidieplafond wordt vóór het begin van elk subsidietijdvak vastgesteld (art. 4:27 lid 1 Awb).

Bij subsidies zijn er twee soorten beschikkingen mogelijk: Beschikking omtrent subsidieverlening (art. 4:29 en volgende Awb). Deze kan worden ingetrokken (art. 4:48 Awb). Beschikking omtrent subsidievaststelling (art. 4:42 en volgende Awb): het bedrag van de subsidie wordt vastgesteld en geeft aanspraak op betaling (art. 4:42 Awb), binnen vier weken na de vaststelling van de subsidie (art. 4:52 lid 2 Awb), waarbij betaling in gedeelten mogelijk is. Intrekking van zo'n beschikking is eveneens mogelijk (art. 4:49 Awb). Door het subsidie verstrekkende bestuursorgaan kunnen verplichtingen worden opgelegd aan het ontvangende bestuursorgaan (art. 4:37 e.v. Awb).

Bij een subsidie aan een rechtspersoon (bijvoorbeeld stichting) worden toezichthouders aangewezen door het bestuursorgaan (art. 4:59 Awb).

De aanvraag moet uiterlijk drie maanden vóór de aanvang van het boekjaar geschieden (art. 4:60 Awb). Hierbij moet een activiteitenplan worden vastgesteld (art. 4:61 lid 1 sub a en 4:62 Awb).

Vervolgens wordt de subsidie verleend (art. 4:66 en volgende Awb): de subsidie wordt slechts verleend aan een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid (art. 4:66 Awb). Ze kan voor 1 boekjaar of meerdere boekjaren worden verleend (art. 4:67 lid 1 Awb).

Het boekjaar staat gelijk aan het kalenderjaar (art. 4:68 Awb). De subsidieontvanger is verplicht de administratie bij te houden (art. 4:69 Awb) en moet verschillen tussen werkelijke en begrote uitgaven meteen melden aan het subsidieverstrekkende bestuursorgaan (art. 4:70 Awb).

De subsidie wordt per boekjaar vastgesteld (art. 4:73 Awb) en binnen zes maanden na afloop van het boekjaar moet een aanvraag worden gedaan tot subsidievaststelling (art. 4:74 Awb). De aanvraag moet een financieel verslag (balans + exploitatierekening) en een activiteitenverslag bevatten. De subsidieontvanger moet het financiële verslag door een accountant laten onderzoeken.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Zorgvuldige voorbereiding (art. 3:2 Awb): het bestuursorgaan moet bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Dit valt onder het zorgvuldigheidsbeginsel. Zorgvuldige besluitvorming: de plicht tot belangenafweging (art. 3:4 lid 1 Awb) + arrest Doetinchemse woonruimteverordening (HR 25-2-1949, NJ 1949, 558). Hierbij gaat het om het toekennen van gewicht aan de verschillende belangen. Hieruit vloeien weer twee beginselen voort: Het verantwoordelijkheidsbeginsel: rekening houden met de eisen die het orgaan aan wie verantwoording moet worden afgelegd, aan de belangenafweging stelt. Legaliteitsbeginsel: het bestuursorgaan moet zich aan het recht houden bij de uitoefening van zijn bevoegdheid (geschreven + ongeschreven recht). Het verbod op misbruik van bevoegdheid (détournement de pouvoir) (art. 3:3 Awb): wanneer het bestuursorgaan de bevoegdheid voor een ander doel gebruikt dan waarvoor ze is verleend. De bevoegdheid van het bestuursorgaan staat meestal in een wet, zoals de Gemeentewet of Provinciewet.

Algemeen verbindende voorschriften (avv's) mogen niet worden getoetst aan een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

Verder heeft een bestuursorgaan nog een doorzendplicht als het iets ontvangt, wat niet voor hem bestemd is (art. 2:3 Awb). Dit is geen algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

Bestuursorganen gebruiken in hun contact met de burgers de Nederlandse taal (art. 2:6 Awb) en de Friese taal mag gebruikt worden als het bestuursorgaan in de provincie Friesland is gevestigd (art. 2:7 Awb).

Elektronisch verkeer (bijvoorbeeld per e-mail) tussen het bestuursorgaan en de burger is ook mogelijk, als de burger die mogelijkheid heeft geopend (art. 2:14 lid 1 Awb).

Voorts zijn er nog tal van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel of het motiveringsbeginsel; sommige zijn wel in de Awb gecodificeerd, andere zijn ongeschreven recht.

Het toegepaste rechtsgebied door het bestuur Bij de relatie overheid – burger kunnen twee rechtsgebieden worden toegepast: privaatrecht en publiekrecht. Dit zijn de twee wegen die de overheid kan bewandelen. (Ook wel tweewegenleer genoemd)

Vóór het zogenaamde “Windmill-arrest” uit 1990, was de overheid vrij in de keuze tussen privaatrecht en publiekrecht, ook als er een specifieke publiekrechtelijke regeling was. De enige beperking hierbij was, dat de privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling niet op onaanvaardbare wijze mocht doorkruisen. En er gold een ongeschreven regel van minimale belangenaantasting: de overheid mocht nooit het privaatrecht toepassen, als dit voor de burger minder bescherming zou bieden dan het publiekrecht.

De regels hierbij zijn gevormd door de jurisprudentie van de Hoge Raad. Hieronder volgen een paar rechtsregels:

Wanneer iets (bijvoorbeeld verhaal van kosten) langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, is dat ook niet mogelijk langs privaatrechtelijke weg (arrest “Rize K.”, HR 11-12-1992, AB 1993, 301).

Aan het zwijgen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) over het wel of niet toestaan om contractueel (privaatrechtelijk) verdergaande eisen in te stellen, leidde de Hoge Raad af dat deze wet hieraan niet in de weg staat (“Lelystad-arrest”, HR 8-7-1991, NJ 1991, 691).

Deze arresten zijn dus na het Windmill-arrest (HR 26-1-1990, NJ 1991, 393) gewezen.

De beperkingen bij het toepassen van het privaatrecht door de overheid zijn: Er kan strijd zijn met de redelijkheid en billijkheid (art. 6:248 BW), ook op grond van bestuursrechtelijke regels. Wanneer een beding deel uitmaakt van algemene voorwaarden zijn de regels voor de algemene voorwaarden uit het Burgerlijk Wetboek (afd. 6.5.3) ook van toepassing. Verder zijn ook de regels van onrechtmatige daad (art. 6:162 BW) en wanprestatie/contractbreuk (art. 6:74 BW) van toepassing.