Verkehrsrechtliche Anordnung

Die verkehrsrechtliche Anordnung (kurz VAO oder VRAO) oder verkehrsbehördliche Anordnung (VBAO) ist in Deutschland die Anordnung einer Straßenverkehrsbehörde (StVB), mit der die Straßenbenutzung aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs beschränkt, umgeleitet oder verboten wird (§ 45 Abs. 1 StVO, bis StVO von 1970 noch § 4) oder die Art der Anbringung und Ausgestaltung von Verkehrszeichen oder -einrichtungen festgelegt wird (Abs. 3). Das gleiche Recht hat die Straßenbaubehörde (StBB), stets unter Vorbehalt anderslautender Maßnahmen der StVB, zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung außerordentlicher Straßenschäden (Abs. 2), weiterhin, zur Anbringung von Gefahrzeichen dort, wo die Sicherheit des Verkehrs durch den Straßenzustand gefährdet wird (Abs. 3 Satz 3).

Die beiden Behörden dürfen den Verkehr nur durch Zeichen (das sind Verkehrszeichen sowie Verkehrseinrichtungen) regeln und lenken und ordentlich nur durch Aufstellung bekanntgeben (Abs. 4). Zur Erhaltung der allgemeinen Sicherheit darf dort, wo nach den Umständen die Zeichenaufstellung nicht möglich ist, die Anordnung auch öffentlichkeitswirksam bekanntgegeben werden. In aller Regel ist das nur bei akuten und örtlich beschränkten Situationen möglich, wie bei Eigentums- oder KatastrophenschutzWolf in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., § 45 StVO (Stand: 1. Dezember 2021), Rn. 20.

Zur Ordnung des Verkehrs gehört auch, für die Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs zu sorgenvgl. Schurig, in: Kommentar zur Straßenverkehrsordnung mit VwV-StVO, 16. Auflagen 2018, S. 723.

Praxis Ohne VRAOen würden nur die Grundregeln der StVO gelten. So gälte beispielsweise überall der Grundsatz Rechts vor Links als auch die Regelhöchstgeschwindigkeit. VRAOen finden sich in der Praxis auf sämtlichen öffentlichen Straßen und schaffen maßgebende Verhaltensweisen für den Straßenverkehr. Zweck einer VRAO ist es, die Grundregeln der StVO sinnvoll zu ergänzen. So soll eine VRAO beispielsweise die Vorfahrt von verkehrsstarken vor verkehrsschwachen Straßen regeln, um die Sicherheit zum einen und die Leichtigkeit des Verkehrs zum anderen im Vergleich zu den Auswirkungen der Grundregel (Rechts vor Links) in einem konkreten Fall zu verbessern. Es gilt dabei der Grundsatz, so wenig Zeichen wie möglich anzuordnen, aber gerade noch so viele, um eine Gefahr abzuwehrenRn. 1 Ziff. I VwV-StVO zu den §§ 39 bis 43.

Rechtsgrundlage

Ermächtigung Zu differenzieren sind zunächst § 39 und § 45 StVO, auch wenn § 39 Abs. 1 den gleichen Wortlaut enthält wie § 45 Abs. 9 Satz 1, richtet sich der gesamte § 39 an die Verkehrsteilnehmer (VT) und dient nicht als Ermächtigungsgrundlage, sondern zeigt ihre Rechte und Sorgfaltspflichten in Zusammenhang mit Zeichen auf. So heißt es in der Bundesrat-Begründung:Der neue Absatz 1 von § 39 [...] verdeutlicht den Verkehrsteilnehmern die vorrangige Bedeutung der allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften und daraus folgend die Subsidiarität der Verkehrszeichenanrdnonung. Zugleich verweist er auf die Verpflichtung zum eigenverantwortlichen Verhalten im Straßenverkehr.

BR-Drs. 374/97, dritter Absatz der Begründung, Bl. 5 der AnlageAus § 39 Abs. 1 kann damit das Recht des VTs abgeleitet werden, dass VRAOen nur dort getroffen werden, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist (eine sogenannte einfache Gefahrenlage vorliegt), während der § 45 Abs. 9 Satz 1 die StVB zu eben dieser Anordnungspolitik verpflichtet.Bereits 1997 wurden in einem ersten Schritt zwei allgemeine Regelungen in die StVO eingestellt, die ausdrücklich den Grundsatz „nur so viele Verkehrszeichen wie nötig – so wenige Verkehrszeichen wie möglich“ enthalten. Die eine Regelung wendet sich an die Verkehrsteilnehmer, indem sie an die eigenverantwortliche Beachtung der allgemeinen Verkehrsregeln der StVO erinnert werden und ihnen gesagt wird, dass sie mit Verkehrszeichen nur dort rechnen können, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Die andere Regelung wendet sich an die Straßenverkehrsbehörden, indem diesen im Rahmen ihrer Ermessensabwägung vorgegeben wird, Verkehrszeichen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist.

BR-Drs. 153/09, dritter Absatz des Buchstaben A, Bl. 1Bundesrat: Drucksache 153/09. In: Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien. Deutscher Bundestag, 12. Februar 2009, abgerufen am 2. Juni 2022.Maßgeblich, und damit beschäftigt sich dieser Artikel, ist der § 45 StVO.

Eine VRAO zur Aufstellung eines Verkehrszeichens durch die StVB kann nur aufgrund des § 45 Absätze 1 bis 1i StVO ergehen, wobei es sich beim Abs. 1 Satz 1 um die Generalklausel handelt. Weiterhin, und vom ersten Fall zu unterscheiden, kann eine VRAO auch die Art der Anbringung und Ausgestaltung regeln (§ 45 Abs. 3 Satz 2 StVO). Die Anbringungs- und Ausgestaltungsanordnung erfordert daher eine bestehende Aufstellungsanordnung und ergeht zumeist zeitgleich mit dieser.

Ermessen Die Anordnung steht grundlegend im pflichtgemäßen Ermessen der StVB. Die StVB ist an die Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gebunden, die zu nahezu jeder Regelung in der StVO konkrete Durchführungsvorschriften gibt. Weiterhin sind die Maßregeln der StVO, bei der VRAO insbesondere die restriktive Vorschrift aus § 45 Abs. 9 zu achten.

Die im Rahmen des Verfahrens anzuhörende Polizei sollte für eine Behörde maßgeblich für die Ermessensausübung sein. Die Polizei kann aufgrund ihrer Praxisnähe am ehesten das Bestehen einer Gefahrenlage einschätzen. Aufgabe der Polizei im Anhörungsverfahren ist es, die Erforderlichkeit einer Maßnahme im Allgemeinen und auch die Geeignet- und Angemessenheit der konkret geplanten Maßnahme einzuschätzen.

Bei ihrem Ermessen hat die StVB zu würdigen, dass zur Ordnung des Verkehrs auch die Flüssigkeit und Leichtigkeit dessen gehört. Sie muss nicht nur abwägen, welchen Einfluss eine VRAO auf die Sicherheit des Verkehrs hat, sondern auch, welchen Einfluss sie auf die Ordnung des Verkehrs hat.

Technische Regelwerke Es bestehen zahlreiche technische Regelwerke (TRe), für die intendiertes Ermessen besteht. Der Verwaltungsvorschriftsgeber beschränkt die StVB und die StBB auf alle geltenden TRe, welche im Verkehrsblatt bekanntgegeben wurden. Siehe hierzu Rn. 6 VwV-StVO zu den §§ 39 – 42:Soweit die StVO und diese Allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Ausgestaltung und Beschaffenheit, für den Ort und die Art der Anbringung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur Rahmenvorschriften geben, soll im einzelnen nach dem jeweiligen Stand der Wissenschaft und Technik verfahren werden, den das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden im Verkehrsblatt erforderlichenfalls bekannt gibt. Die TRe bilden dabei den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik wider. Die Soll-Vorschrift ermöglicht es der StVB aber auch, in atypischen Fällen vom Regelfall abzuweichen.

Atypischer Beispielsfall: Ein Bauwerk, das als einziges im näheren Verlauf eines geplanten Radweges in die lichte Breite der Straße hineinragt, würde den Plan scheitern lassen, weil der Radweg an dieser Stelle nicht mehr die Mindestmaße erfüllt. In diesem Fall darf die StVB von den technischen Regelwerken abweichen, jedenfalls insoweit das Mindestmaß nur geringfügig unterschritten würde.

StVB/StBB dürfen von den Maßregeln der TRe daher nicht aus freiem Willen abweichen, sondern nur, soweit sie dazu gezwungen sind, und auch nur, insoweit es der Planregelung nicht widerstrebt.

Verfahren Bei einer VRAO hat die StVB zu achten:

Präferenz- und Privilegienfeindlichkeit Das Straßen(verkehrs)recht kennt keine Benachteiligung oder Bevorzugung von VTn. Die StVB darf entsprechend weder einen VT benachteiligen, wie auch bevorzugen. Ein Negativbeispiel einer ungerechtfertigten Privilegierung:So wäre z. B. durch die flächendeckende Überspannung einer gesamten Innenstadt mit Anwohnerparkzonen die Parkmöglichkeiten weitgehend dann privilegierten Anwohnern vorbehalten, während allen übrigen Verkehrsteilnehmern das Parken extrem erschwert oder sogar unmöglich gemacht würde. Die Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts schließt dies daher aus.Geht es hingegen einschlägig um die Gefahrenabwehr (Sicherheit und Ordnung des Verkehrs), so kann die StVB bevorzugen oder benachteiligen.

Positivbeispiel einer Präferenz: Eine Brücke wurde durch den starken Schwerlastverkehr über die Jahre so sehr in Mitleidenschaft gezogen, dass sie neugebaut werden muss. Um weitere Schäden, die zu einer absoluten Sperrung führen würden, abzuwehren, wird Fahrzeugen schwerer als 7 t das Befahren der Straße verboten. Das Verkehrsverbot war die mildeste Möglichkeit, die Einhaltung der Verhaltensregeln der StVO sicherzustellen.

Die Untersagung basiert in diesem Beispiel auf sachlichen Gründen und bevorzugt nicht etwa Fahrzeuge bis 7 t; diese „Bevorzugung“ ist lediglich die unausweichliche Konsequenz. Dass die Erforderlichkeit bereits bei 7 t bestand, muss die StVB allerdings ermitteln und dokumentieren.

Vorrang des fließenden Verkehrs In § 7 Abs. 1 S. 2 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) wird dem fließenden Verkehr regelweise Vorrang vor dem ruhenden Verkehr gegeben. Diesen Wortlaut findet man auch in den Straßengesetzen der Länder, so z. B. § 14 Abs. 2 StrWG NRW. Das FStrG gilt für Bundesstraßen und Bundesautobahnen.

Gefahrenlageerfordernis Auf der Verkehrsministerkonferenz vom 21. und 22. März 1996 wurde eine Änderung der StVO beschlossen, die eine dringend geboten gesehene, effektive Reduzierung der Verkehrszeichenbeschilderung (Schilderwald) vor allem aus Gründen der Verkehrssicherheit zum Ziel hatte. Die Änderung wurde dann durch die 24. StVRÄndV in die StVO-Novelle 1997 eingebracht, welche am 1. September 1997 in Kraft trat.In der Bundesrepublik Deutschland war in der zurückliegenden Zeit ein zunehmender Trend zur Regelung aller Verkehrssituationen durch Verkehrszeichen festzustellen. [...] Diese übermäßige Beschilderung im Straßenverkehr führt [...] zu Akzeptanzproblemen bei der Beachtung von Verkehrsvorschriften. Zugleich hat dies zu einer unerwünschten Abwertung der grundlegenden gesetzlichen Verhaltensvorschriften im Straßenverkehr im Bewußtsein der Verkehrsteilnehmer und damit zu einer Minderung der Bereitschaft zu einer eigenverantwortlichen Beurteilung der Verkehrssituation und der sich daraus ergebenden Verhaltensweise geführt.

BR-Drs. 374/97, Begründung zum Beschluss vom 4. Juli 1997, S. 5 [entspricht Bl. 20 der PDF],

[...] [Es] verpflichtet der neue Absatz 9 von § 45 StVO die zuständigen Behörden, bei der Anordnung [...] restriktiv zu verfahren und stets nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob die vorgesehene Regelung durch Verkehrszeichen und/oder Verkehrseinrichtungen deshalb zwingend erforderlich ist, weil die allgemeinen und besonderen Verhaltensregeln der Verordnung für einen sicheren und geordneten Verkehrsablauf nicht ausreichen.