Staatshaftungsrecht (Deutschland)

Das Staatshaftungsrecht ist ein Bereich des deutschen öffentlichen Rechts, das die Haftungsfolgen des Handelns von Hoheitsträgern regelt.

Das Handeln von Verwaltungsbehörden kann Amtspflichten verletzen und deshalb staatlich gesetztes Unrecht setzen, weshalb es Gegenstand des Staatshaftungsrechts ist. Prominente Anspruchsgrundlage ist der allgemeine Amtshaftungsanspruch aus Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) für fiskalisches Handeln eines Amtswalters beziehungsweise § 839 BGB in Verbindung mit des Grundgesetzes (GG) für hoheitliches Handeln eines Amtswalters. Handelt der Amtswalter schuldhaft, kann der Anspruchssteller Ersatz des Schadens verlangen, der in zurechenbarer Weise auf der Amtspflichtverletzung beruht. Allerdings sieht die Anspruchsgrundlage für einige Fälle die Beschränkung oder den Ausschluss des Anspruchs vor. Legislatorisches (normatives) Unrecht kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Amtshaftungsansprüchen führen, wenn grundrechtliche Schutzpflichten verletzt wurden, die dem Staat zu schützen gerade obliegen oder wenn eine evidente Pflichtverletzung vorliegt. Passivlegitimiert ist in Fällen des § 839 BGB der Beamte selbst und in Fällen des § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG grundsätzlich die Anstellungskörperschaft. Einschlägiger Rechtsweg ist gemäß Art. 34 S. 3 GG, Abs. 2 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Zivilgerichtsbarkeit.

In Anspruchskonkurrenz zu den Amtshaftungsansprüchen und daneben stehen weitere Anspruchsgrundlagen, die mangels entsprechender gesetzlicher Regelungen zu großen Teilen auf Rechtsfortbildung beruhen. Hierzu zählt etwa der Folgenbeseitigungsanspruch, der sich auf die Beseitigung rechtswidriger Folgen hoheitlichen Handelns ebenso richtet wie der enteignungsgleiche Eingriff, der rechtswidrige faktische Eigentumsbeeinträchtigungen oder rechtsfehlerhafte Konkretisierungen der Sozialbindung von Eigentum ausgleicht.

Zum Anspruchssystem des Staatshaftungsrechts zählen weiterhin Enteignungs- und Billigkeitsentschädigungen. Ebenfalls umfasst es gewohnheitsrechtliche Aufopferungsansprüche, etwa den enteignenden Eingriff, der bei unvorhersehbaren, atypischen und unzumutbaren Eigentumsbeschränkungen zur Entschädigung verpflichtet. Außerdem können aus öffentlich-rechtlichen Sonderverbindungen herrührende staatliche Obhuts- und Fürsorgeverletzungen zu Ansprüchen führen, ebenso wie die Schaffung und Realisierung verschuldensunabhängiger Gefahrenlagen, die Ansprüche aus spezialgesetzlich geregelter Gefährdungshaftung auslösen.

Entstehungsgeschichte Das deutsche Staatshaftungsrecht ist im Gesetz lediglich in Grundzügen geregelt. Eine Schlüsselnorm stellt BGB dar, der aus der Zeit des Kaiserreichs stammt und die persönliche Haftung von Amtsträgern aus Deliktsrecht zum Gegenstand hat. Da diese Vorschrift insbesondere wegen ihres begrenzten Haftungsumfangs häufig in der rechtspolitischen Kritik stand, entstanden mehrere Entwürfe zur Neuregelung des Staatshaftungsrechts. Einen Höhepunkt dieser Entwicklung stellt das Staatshaftungsgesetz dar, das der westdeutsche Gesetzgeber zu Beginn der 1980er Jahre verabschiedet hatte und das am 1. Januar 1982 in Kraft trat. Dieses Gesetz wurde jedoch durch das Bundesverfassungsgericht bereits am 19. Oktober 1982 für verfassungswidrig und nichtig erklärt, da es dem Bund an einer entsprechenden Gesetzgebungskompetenz fehlte.: Amtshaftung.Näher zum Inhalt des Staatshaftungsgesetzes Heinz Wöstmann: § 839, Rn. 11–12. In: Mit Wirkung zum 5. November 1994 wurde dem Bund durch Abs. 1 Nr. 25 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Staatshaftungsrecht eingeräumt. Nunmehr könnte der Bund das Staatshaftungsrecht mit Zustimmung des Bundesrats nach Maßgabe des Abs. 2 GG neu regeln. Entsprechende Vorstöße gab es bislang jedoch nicht, weshalb es bei fragmentarischen Regelungen geblieben ist. Daher wurde das Staatshaftungsrecht zu großen Teilen durch richterliche Rechtsfortbildung weiterentwickelt.Heiko Sauer: Staatshaftungsrecht. In: Juristische Schulung, 2012, S. 695 (696). Joachim Lege: System des deutschen Staatshaftungsrechts. In: Juristische Arbeitsblätter, 2016, S. 81 (82). Bei den gesetzlich normierten Ansprüchen zeigt sich dies in zahlreichen Analogien und teleologischen Reduktionen, um planwidrige Lücken zu schließen und als nicht mehr zeitgemäß empfundene Regelungen zu korrigieren. Andere Ansprüche wurden durch die Rechtsprechung erst konstruiert.

In der DDR wurde das Staatshaftungsrecht durch das Gesetz zur Regelung der Staatshaftung vom 12. Mai 1969 geregelt. Dessen zentrale Anspruchsgrundlage enthielt einen verschuldensunabhängigen Anspruch auf Schadensersatz bei der rechtswidrigen Verletzung eines Bürgers oder seines persönlichen Eigentums durch Hoheitshandeln. Im Übrigen wies sie Parallelen zu § 839 BGB auf. Nach der Wiedervereinigung galt das Gesetz aufgrund des Einigungsvertrags vom 31. August 1990 in den fünf neuen Bundesländern und Ost-Berlin zunächst mit Modifikationen als Landesrecht fort.Art. 9 Absatz 2 in Verbindung mit Anlage II Kapitel III Sachgebiet B Abschnitt II Nr. 1 des Einigungsvertrags. Dazu Heinz Wöstmann: § 839, Rn. 16–18. In: In Berlin,Gesetz zur Aufhebung der Regelung zur Staatshaftung in der DDR, GVBl. 1995, S. 607. SachsenSächsisches Rechtsbereinigungsgesetz, GVBl. 1998, S. 511. und Mecklenburg-VorpommernGesetz zur Aufhebung des Staatshaftungsgesetzes vom 12. März 2009, GVOBl. M-V 2009, S. 281. wurde es später ersatzlos aufgehoben. Auch Sachsen-Anhalt hob das Staatshaftungsgesetz auf, ersetzte es jedoch durch ein neues Entschädigungsgesetz.Gesetz zur Regelung der Entschädigungsansprüche im Land Sachsen-Anhalt, GVBl. 1992, S. 655. In Brandenburg und Thüringen gilt das Staatshaftungsgesetz der DDR indessen bis heute fort.

Der zu beschreitende Rechtsweg variiert zwischen den unterschiedlichen Anspruchsgrundlagen. Traditionell fallen staatshaftungsrechtliche Ansprüche in die Zuständigkeit der Zivilgerichtsbarkeit. Dies hat zum einen rechtsdogmatische Gründe, zum anderen bot die Zivilgerichtsbarkeit im Zeitpunkt der Entstehung des BGB einen umfassenderen Rechtsschutz als die Verwaltungsgerichtsbarkeit, die in vergleichsweise geringem Maß entwickelt war. Allerdings haben die Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Sozialgerichtsbarkeit Anspruchsgrundlagen konstruiert, die in ihre Zuständigkeit fallen, etwa den allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch und den sozialrechtlichen Herstellungsanspruch.

Amtshaftung, § 839 Abs. 1 S. 1 BGB in Verbindung mit Art. 34 S. 1 GG

§ 839 Abs. 1 S. 1 BGB normiert in Verbindung mit S. 1 GG den allgemeinen Amtshaftungsanspruch. Hierbei handelt es sich um einen deliktischen Schadensersatzanspruch, der die öffentliche Hand zum Ersatz der Schäden verpflichtet, die durch eine schuldhafte Amtspflichtverletzung verursacht werden.

Entstehungsgeschichte § 839 BGB trat am 1. Januar 1900 in Kraft und blieb seitdem inhaltlich im Wesentlichen unverändert. Gewandelt hat sich jedoch sein normatives Umfeld, wodurch sich der Anspruchsgegner veränderte: Im Deutschen Kaiserreich stellte § 839 BGB grundsätzlich die alleinige Rechtsgrundlage des Amtshaftungsanspruchs dar. Hiernach haftete der Beamte persönlich auf Schadensersatz. Dies beruhte auf der Überlegung, dass pflichtwidriges Handeln eine individuelle Überschreitung des anvertrauten Mandats durch einen Beamten darstellte, für die der Staat nicht verantwortlich gemacht werden konnte.Andreas Voßkuhle, Anna-Bettina Kaiser: Grundwissen – Öffentliches Recht: Der Amtshaftungsanspruch. In: Juristische Schulung, 2015, S. 1076. Die deutschen Länder besaßen jedoch gemäß des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuche die Möglichkeit, anstelle der persönlichen Beamtenhaftung eine Haftung des Landes einzuführen. Dies sollte den Geschädigten vor dem Insolvenzrisiko des Beamten schützen und zugleich das Haftungsrisiko des Beamten verringern. Von der Möglichkeit der Haftungsüberleitung machten die meisten Länder Gebrauch. der Weimarer Reichsverfassung (WRV) erhob die Überleitung der Beamtenhaftung auf den Staat zur Regel, sodass deutschlandweit anstelle des Beamten die Körperschaft haftete, die diesen angestellt hatte. Der Parlamentarische Rat, der zwischen 1948 und 1949 das Grundgesetz erarbeitete, griff diese Haftungsüberleitung auf und normierte sie in Art. 34 S. 1 GG mit lediglich geringfügigen inhaltlichen Änderungen gegenüber dem Vorbild.Heinz Bonk, Steffen Detterbeck: Art. 34, Rn. 9–12. In: Daher ergibt sich der allgemeine Amtshaftungsanspruch gegenwärtig aus § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 S. 1 GG.

Der Amtshaftungsanspruch richtet sich gegen die Körperschaft, in deren Dienst der Beamte steht, dem eine Amtspflichtverletzung vorgeworfen wird. (330). Hat dieser keinen Dienstherrn, etwa weil es sich beim Beamten um einen Beliehenen handelt, haftet die Körperschaft, die dem Amtsträger eine Aufgabe anvertraut hat.

Handeln eines Beamten in Ausübung eines Amts Ein Anspruch auf Amtshaftung knüpft an das Handeln eines Beamten an. Als Beamter gilt, wer eine hoheitliche Tätigkeit ausübt. § 839 Abs. 1 BGB gebraucht den Begriff des Beamten somit im haftungsrechtlichen Sinn. Als Beamte gelten daher nicht lediglich solche Personen mit Beamtenstatus, sondern auch Angestellte der öffentlichen Hand. Auch Privatpersonen, die im Aufgabenkreis eines Hoheitsträgers tätig wird, sind Beamte im haftungsrechtlichen Sinn. Dies trifft beispielsweise auf Personen zu, die mit einer öffentlichen Aufgabe beliehen werden, etwa TÜV-Prüfer. (87). Ebenfalls als Beamter gilt der Verwaltungshelfer, der eine unselbstständige Hilfstätigkeit für die öffentliche Hand ausführt,Christof Muthers: § 839, Rn. 65. In: so etwa ein Schülerlotse.OLG Köln, Urteil vom 19. Januar 1968, 2 U 11/67 = Neue Juristische Wochenschrift 1968, S. 655. Schließlich kann auch ein selbstständig Handelnder als Beamter gelten, soweit eine Behörde diesen zur Erfüllung ihrer Aufgaben einsetzt. Dies trifft etwa auf einen Abschleppunternehmer zu, der im Auftrag der Polizei ein Fahrzeug abschleppt. (164–166).

Das weite Verständnis des Beamtenbegriffs im Rahmen des Amtshaftungsanspruchs beruht auf dem Einfluss des Art. 34 GG. Dieser verwendet, anders als § 839 BGB, nicht den Begriff Beamter, sondern knüpft unabhängig vom Status einer Person an die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe an. Hierdurch soll dem Staat jedes Verhalten zugerechnet werden können, das im Zusammenhang mit einer solchen Aufgabe steht. Auf die Haftung soll es keinen Einfluss haben, in welchen Rechtsverhältnis der Hoheitsträger beschäftigt wird.Wolfgang Schlick: Die Rechtsprechung des BGH zu den öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen – Amtshaftung. In: Neue Juristische Wochenschrift, 2011, S. 3341. Da Art. 34 GG als Verfassungsrecht vorgeht, legt die Rechtswissenschaft den Begriff des Beamten in § 839 BGB durch die Figur des Beamten im haftungsrechtlichen Sinn verfassungskonform erweiternd aus.Christof Muthers: § 839, Rn. 59. In:

§ 839 BGB knüpft an das Handeln eines Beamten an, der deutsche Hoheitsgewalt ausübt. Keine Anwendung findet er daher auf das Handeln von Organen und Bediensteten der Europäischen Union. Hierfür ist Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einschlägig, der einen verschuldensunabhängigen Schadensersatzanspruch gegen die Union normiert.

Das Beamtenhandeln muss in Ausübung eines öffentlichen Amts erfolgen. Dies trifft zu, falls es in räumlich-zeitlicher Beziehung zur Erfüllung einer hoheitlichen Aufgabe steht und als Bestandteil eines hoheitlich geprägten Sachverhalts erscheint. Hieran fehlt es etwa bei privatrechtlichem Handeln eines Hoheitsträgers, etwa auf Basis eines Bürgschaftsvertrags ( BGB).BGH, Urteil vom 16. März 2000, III ZR 179/99 = Neue Juristische Wochenschrift 2000, S. 2810. Ein öffentliches Amt wird ebenfalls nicht ausgeübt, wenn ein Polizist einen Dienstwagen zu privaten Zwecken nutzt. (152).

Amtspflichtverletzung