Die Volksgesetzgebung in Hamburg umfasst diejenigen direktdemokratischen Verfahren, mit denen sich das Stimmvolk unmittelbar in den Gesetzgebungsprozess in der Freien und Hansestadt Hamburg einbringen kann. Sie ist in dreistufiger Weise ausgestaltet und mit den Gesetzgebungsverfahren der repräsentativen Demokratie, also durch die Hamburgische Bürgerschaft als dem gewähltem Landesparlament, verwoben.
So können Stimmberechtigte mit Volksinitiative und Volksbegehren Vorlagen zu Gesetzen, aber auch zu sonstigen Angelegenheiten der politischen Willensbildung, in die Bürgerschaft einbringen. Hierzu ist die Sammlung einer ausreichenden Zahl von Unterstützungsbekundungen stimmberechtigter Bürgerinnen und Bürger erforderlich. Die Bürgerschaft kann solche Vorlagen beraten und gegebenenfalls übernehmen, ist dazu aber nicht verpflichtet. Gelangen Initiatoren und Bürgerschaft zu einem Kompromiss, kann ein Volksgesetzgebungsverfahren vorzeitig beendet werden.
Wird ein Volksbegehren weder übernommen noch wird eine Einigung erzielt, können die Initiatoren einen Volksentscheid beantragen. In eng abgegrenzten Fällen, können Beschlüsse der Bürgerschaft bei einem abgesenkten Unterschriftenquorum einem fakultativem Referendum unterzogen werden. Zuletzt, und sofern der Hamburger Senat dem zustimmt, hat auch die Bürgerschaft die Möglichkeit, dem Stimmvolk Gesetzesvorlagen in einem Referendum zur Abstimmung zu stellen. Alle Abstimmungen in Hamburg sind verbindlich.
Die Volksgesetzgebung wurde 1996 in die Hamburger Verfassung wieder eingeführt (die Möglichkeit bestand bereits während der Zeit der Weimarer Republik), womit Hamburg seinerzeit das letzte Land der Bundesrepublik Deutschland war, dass diesen Weg der Gesetzgebung eröffnete.
Seit 1998 besteht auch in den Hamburger Bezirken die Möglichkeit, sich mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in die Bezirksversammlungen einzubringen. Da jedoch die Bezirke keine Gesetzgebungskompetenz haben, werden diese beiden direktdemokratischen Verfahren nicht zur Volksgesetzgebung gerechnet. Ebenso wenig gehört die Volkspetition, mit der die Behandlung einer Bittschrift in einem Ausschuss der Bürgerschaft zugesichert wird, zur Volksgesetzgebung.
Geschichte Direkte Demokratie in der Weimarer Republik Bereits die Hamburger Verfassung vom 7. Januar 1921 enthielt die Möglichkeit eines Volksentscheides und Volksbegehrens. Diese konnten in begrenzten Fällen Bürgerschaftsbeschlüsse außer Kraft setzen und sogar die Auflösung der Bürgerschaft zur Folge haben. Während des Bestehens dieser Verfassung bis zu ihrem Ende in der Zeit des Nationalsozialismus fand jedoch niemals ein Volksbegehren oder -entscheid statt. Die 1952 verabschiedete endgültige Nachkriegsverfassung sah eine solche Möglichkeit zunächst nicht mehr vor.
Wiedereinführung der Volksgesetzgebung Die Wende und friedliche Revolution führte 1990 zu deutschen Wiedervereinigung. In der Folge entstanden die neuen Bundesländer, in denen intensive öffentliche Debatten um die Ausgestaltung der Landesverfassungen geführt wurden. Nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen mit der friedlichen Revolution, wurden in alle ostdeutschen Landesverfassungen vergleichsweise weitreichende direktdemokratische Regelungen aufgenommen. Diese Entwicklung führte auch in den westdeutschen Bundesländern zu Debatten über die Notwendigkeit der Reform der Landesverfassungen und speziell über die Ausgestaltung der direkten Demokratie. Mehrere Länder senkten die Hürden für direkte Demokratie oder führten diese Instrumente überhaupt erst ein.Ulrich Karpen, Thies Bösling: Volksgesetzgebung als Kernbestandteil der Verfassungsreform 1996, S. 68. In Bayern startete der Verein Mehr Demokratie ein Volksbegehren zur Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den bayerischen Kommunen, das 1995 in einem Volksentscheid angenommen wurde.
Zeitgleich zum Volksbegehren in Bayern wurde in Hamburg die politische Debatte über die Verfassungsreform und die Einführung direkter Demokratie geführt. In die öffentlichen Debatten brachte sich seinerzeit auch das Forum Bürgerinnen- und Bürgerbewegung – Hamburg e. V. ein. Die Bürgerinitiative erarbeitete einen eigenen Gesetzentwurf für die Einführung der Volksgesetzgebung in Hamburg, wurde jedoch von den in der Bürgerschaft vertretenen Fraktionen weder öffentlich angehört noch wurden ihre Vorschläge in irgend einer Form aufgegriffen. Nach mehrjähriger Diskussion folgten 1996 die Hamburgische Bürgerschaft und der SPD-geführte Senat weitgehend den Empfehlungen einer Enquete-Kommission und führten durch eine Verfassungsänderung als letztes deutsches Bundesland die Möglichkeit zur Volksgesetzgebung wieder ein.Hans-Peter Bull (Hrsg.): Vorwort zu Fünf Jahre direkte Bürgerbeteiligung in Hamburg unter Berücksichtigung von Berlin und Bremen. Enttäuscht von der letztlich sehr restriktiven Ausgestaltung, entschloss sich das Forum Bürgerinnen- und Bürgerbewegung nach bayerischem Vorbild auf direktdemokratischem Weg eine Reform in Hamburg anzustoßen. Später ging aus dem Forum der Hamburger Landesverband des nun bundesweit tätigen vereins Mehr Demokratie hervor.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 78.
Die beiden von ihr angstoßenen Volksinitiativen, die ersten in der Geschichte Hamburgs in der Bundesrepublik Deutschland, führten dann 1998 zu den beiden ersten Volksentscheiden. Das eine Volksbegehren war einfachgesetzlich und zielte auf Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Hamburger Bezirken, es wurde vom Stimmvolk angenommen. Das zweite Volksbegehren zielte auf eine Verfassungsänderung und scheiterte trotz weit mehrheitlicher Zustimmung unecht am Quorum. Die Bürgerschaft hatte jeweils Gegenvorschläge unterbreitet, die im direkten Vergleich unterlagen. Gleichwohl war sehr deutlich geworden, dass sich die stimmberechtigten Hamburgerinnen und Hamburger einen weiteren Ausbau der direkten Demokratie wünschten. Die Bürgerschaft griff dieses Votum auf und senkte 2001 entsprechend die Hürden. Daneben wurden auch das Volksabstimmungsgesetz und die zugehörige Durchführungsverordnung abgepasst, da die Erfahrungswerte mit den beiden Volksentscheiden viele kleine technische Verbesserungsbedarfe ausgezeigt hatten.
Noch im Jahr 2000 erlangte mit der Übernahme der Volksinitiative für die Sonntagsöffnung von Videotheken durch die Hamburgische Bürgerschaft erstmals ein direktdemokratischer Vorstoß Wirkung, ohne dass es eines Volksentscheids bedurft hätte. Das Modell der Übernahme einer Volksinitiative beziehungsweise der Aushandlung einer Kompromisslösung mit den Initiatoren, sollte sich später noch häufig wiederholen.
Politisches Ringen um die Volksgesetzgebung Zunächst blieb die Volksgesetzgebung in Hamburg jedoch stark umstritten. Auf Basis der Regelungen von 2001 wurden im Jahr 2004 zwei weitere Volksentscheide abgehalten, die zur Annahme der Volksbegehren („Gesundheit ist keine Ware“ und „Ein neues Wahlrecht für Hamburg“) führten. Die nach der Wahl im Februar 2004 mit absoluter Mehrheit regierende CDU (Senat von Beust II) setzte sich jedoch über beide Entscheidungen des Stimmvolks hinweg. Sie führte darüber hinaus Anfang 2005 mittels einer Reform eine Reihe von Verschärfungen in der Volksgesetzgebung ein. Der Verein Mehr Demokratie, der auch das übergangene Volksbegehren zum Wahlrecht gestartet hatte, beschloss daraufhin mit direktdemokratischen Mitteln dagegen vorzugehen.
In den folgenden fünf Jahren startete der Verein insgesamt vier direktdemokratische Verfahren, drei davon zur Volksgesetzgebung („Hamburg stärkt den Volksentscheid“, „Für faire und verbindliche Volksentscheide“ sowie „Rettet den Volksentscheid“) und eines zum Wahlrecht. Letzten Endes wurden mit der Bürgerschaft in Kompromissverhandlungen Änderungen an der Verfassung vereinbart. Auf diesem Weg wurden einerseits die Unterschriftenhürden für Volksbegehren gesenkt, die Abstimmungsquoren bei Volksentscheiden effektiv abgesenkt, die Zusammenlegung von Abstimmungen und Wahlen zum Regelfall sowie ein, jedoch auf enge Anwednungsfälle begrenztes, fakultatives Referendum eingeführt.
Durch eine Wahlrechtsänderung im Jahr 2013 wurde das Wahlalter auf 16 Jahre abgesenkt, was entsprechend auch für direktdemokratische Verfahren gilt.
Einführung des Bürgerschaftsreferendums Eine weitere und bislang letzte Änderung ebtraf die Einführung des sogenannten Bürgerschaftsreferendums im Jahr 2015. So kann die Bürgerschaft, mit Einwilligung des Senats, seitdem Referenden ansetzen. Diese Möglichkeit wurde geschaffen, um noch im Jahr 2015 die Stimmberechtigten über die Bewerbung Hamburgs beim als Ausrichterin Olympischer Spiele entscheiden zu lassen. Im Referendum sprach sich dann jedoch eine knappe Mehrheit gegen eine solche Bewerbung aus. Ein zweites solches Referendum ist für den 31. Mai 2026 angesetzt, es steht erneut die Bewerbung um Olympische Spiele zur Entscheidung.
Beschränkungen durch das Verfassungsgericht Ebenfalls im Jahr 2015 urteilte das Hamburger Verfassungsgericht über die Volksinitiative „Rettet den Volksentscheid“ von Mehr Demokratie. Die Initiative sah verschiedene Erweiterungen und Erleichterungen der direktdemokratischen Mitsprache vor, die jedoch vom Verfassungsgericht als verfassungswdirig eingestuft wurden. So verstoße die Absenkung des geltenden 20-%-Zustimmungsquorum auf ein „Viertel der in der Bürgerschaft repräsentierten Stimmen“ gegen den Mehrheitsgrundsatz. Die Herausnahme von Abgaben aus dem Negativkatalog greife in die Gesamtverantwortung der Bürgerschaft für den Haushalt ein. Sowohl die begehrte Möglichkeit, Parlamentsreferenden bereits mit einfacher Mehrheit der Abgeordneten beschließen zu können, als auch die Einführung obligatorischer Referenden zu Verfassungsänderungen, verstoße gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Der Verein Mehr Demokratie äußerte sich überrascht und bestürzt über das Urteil, zumal einige der Forderung in anderen Bundesländern jahrzehntelang erprobte Praxis sind, ohne dass sie dort als Verstoß gegen fundamentale Demokratieprinzipien verstanden würden. So kennen beispielsweise Bayern, Hessen und Berlin obligatorische Verfassungsreferenden. In Sachsen und Bayern gibt es für einfache Gesetze keine Abstimmungsquoren. Manfred Brandt, der Sprecher Volksinitiative sagte zu dem Urteil:
Rechtliche Grundlagen Die Rechtsgrundlagen für die Volksgesetzgebung in Hamburg wurden mit dem Fünften Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 29. Mai 1996 geschaffen. Sie ist in den Artikel 48 und 50 der Verfassung niedergelegt.
Der Artikel 48 legt fest, wer Gesetze beschließt:
In Artikel 50, der ursprünglich nur ein Widerspruchsrecht des Senats gegen Beschlüsse der Bürgerschaft beinhaltete, wurden die einzelnen direktdemokratischen Verfahren aufgenommen. Der Artikel erlebte nach 1996 mehrere umfangreiche Überarbeitungen und Erweiterungen, nicht zuletzt infolge der intensiven politischen Auseinandersetzungen in Hamburg um die konkrete Ausgestaltung der direkten Demokratie. Die letzte Änderung erfolgte im Jahr 2015.
Die näheren Regelungen für die Volksgesetzgebung finden sich im Gesetz zu Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid sowie in der Verordnung zur Durchführung des Volksabstimmungsgesetzes.
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