Geschichte des Bundesrates (Deutschland)

Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland. Zuvor gab es bereits in früheren Verfassungsordnungen und in deutschen Staatenbünden Organe, die die Gliedstaaten vertraten. Der Bundesrat reiht sich damit in die Tradition des Föderalismus in Deutschland ein.

Als Vorläufer des Bundesrates kann man bereits die Reichstage des Heiligen Römischen Reiches (bis 1806) und vor allem den Bundestag des Deutschen Bundes (1815–1866) ansehen. Im Bundestag waren die Regierungen der Mitgliedsstaaten vertreten, wobei ein größeres Land mehr Stimmen hatte als ein kleineres. Neben dem Bundestag gab es keine weiteren Organe, er war also Regierung, Parlament und Gericht in einem.

Im Bundesstaat ab 1867 (erst Norddeutscher Bund, dann Deutsches Kaiserreich) bestimmten die Gliedstaaten dann über den Bundesrat mit (zunächst noch „Bundesrath“ geschrieben). Der Bundesrat entschied über Gesetze genauso wie der Reichstag, die Volksvertretung. Allerdings war der Bundesrat in der Verfassungswirklichkeit vor allem ein Instrument des Reichskanzlers. In der Weimarer Republik verlor der Reichsrat, der Nachfolger des Bundesrates, stark an Bedeutung.

Der Bundesrat in seiner heutigen Form existiert seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 24. Mai 1949. Im Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Die Länder können so Bundesgesetze beeinflussen, die später großteils von ihnen ausgeführt werden. Eine Regierungskoalition im Bund hat nicht immer auch eine Mehrheit im Bundesrat. So muss die Bundesregierung sich oft auch um die Zustimmung weiterer Parteien bemühen. Dies gab den Parteien, die im Bundestag in der Opposition waren, eine Chance, die Bundespolitik erheblich mitzugestalten. Ein permanentes Thema in der Geschichte des Bundesrates war auch die Frage, ob die Länder über mehr Bundesgesetze mitentscheiden sollen (wozu es 1966–1969 durch die Große Koalition kam), oder ob der Anteil der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze stattdessen zurückgedrängt werden soll (sogenannte Föderalismusreformen).

Vorgeschichte Deutscher Bund mini|Sitzungssaal des Bundestages in Frankfurt am Main

Deutschland ist traditionell ein föderal organisiertes Land. Im Deutschen Bund von 1815, einem Staatenbund, gab es ein dauerhaftes Gremium für die Vertreter der Einzelstaaten, den Bundestag. Daneben gab es keine Regierung und kein Parlament. Reformversuche in diese Richtung scheiterten an den Gegensätzen zwischen Österreich, Preußen und den Mittelstaaten.

Vorsitzender und Geschäftsführer im alten Bundestag war verfassungsgemäß der Gesandte Österreichs. Deswegen nannte man diesen Gliedstaat die Präsidialmacht und seinen Gesandten den Präsidialgesandten, was an sich eher ein Ehrentitel war.

Bundesstaat ab 1867 Seit 1867 gab es den Norddeutschen Bund als Bundesstaat und, durch den Beitritt der Südstaaten, seit 1871 das Kaiserreich. In beiden hieß die Vertretung der Gliedstaaten „Bundesrat“. Dieses Bundesorgan war gedanklich eine Fortsetzung des Bundestags bzw. des Fürstenkollegiums der Erfurter Union.Ernst Rudolf Huber: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Band III: Bismarck und das Reich. 3. Auflage, W. Kohlhammer, Stuttgart u. a. 1988, S. 245; Hans Boldt: Erfurter Unionsverfassung. In: Gunther Mai (Hrsg.): Die Erfurter Union und das Erfurter Unionsparlament 1850. Böhlau, Köln [u. a.] 2000, S. 417–431, hier S. 429/430. Der Kaiser der Frankfurter Reichsverfassung von 1849 hatte Aufgaben sowohl in der Exekutive als auch in der Legislative. Der Unionsvorstand (das monarchische Staatsoberhaupt) laut Erfurter Unionsverfassung hingegen musste sich die Rechte in Bezug auf die Gesetzgebung mit den übrigen Fürsten teilen.

Im norddeutschen Bundesrat ab 1867 mussten die preußischen Regierungsvertreter mit denen der übrigen Landesregierungen zusammenarbeiten, um eine Mehrheit zu erhalten. Der Bundesrat war gleichberechtigt mit dem Reichstag an der Gesetzgebung beteiligt: Beide Organe hatten das Initiativrecht, und nur mit Zustimmung beider konnte ein Entwurf Gesetz werden. Ferner hatte der Bundesrat weitere legislative, exekutive und judikative Rechte und Aufgaben. Das hat ihm den Ruf eines Zwitters oder eines Mischwesens eingetragen.

Bereits im alten Bundestag, aber auch im Bundesrat hatten die Gliedstaaten eine bestimmte Anzahl von Stimmen. Diese war in der Verfassung festgelegt. Preußen, der weitaus größte Gliedstaat des Norddeutschen Bundes und des Kaiserreichs, verfügte zwar mit 17 Stimmen über die weitaus meisten; allerdings hatte der Bundesrat zuletzt 61 Stimmen insgesamt, so dass Preußen deutlich unterproportional repräsentiert war. Die preußischen Stimmen gaben bei sonstiger Stimmengleichheit den Ausschlag. Um eine Verfassungsänderung zu blockieren, reichten 14 Stimmen.

Im Bundesrat ab 1867 war der Bundeskanzler bzw. der Reichskanzler der Vorsitzende, obwohl er ansonsten durch sein Amt kein Bundesratsmitglied war. In der Praxis aber war der Kanzler fast immer preußischer Ministerpräsident und preußisches Bundesratsmitglied. Es bürgerte sich auch ein, dass er nicht als Landesvertreter, sondern als Kanzler und Vertreter der Bundesexekutive Gesetzentwürfe in den Bundesrat einbrachte.

Weimarer Republik und Nationalsozialismus In der Weimarer Republik hieß die Ländervertretung „Reichsrat“. Er verfügte insgesamt über weniger Einfluss als der vorherige oder der heutige Bundesrat. Allerdings bedurften Verfassungsänderungen nicht mehr nur einer einfachen Mehrheit in der Ländervertretung, sondern einer Zweidrittelmehrheit.

Seine Zusammensetzung orientierte sich direkt an den Bevölkerungszahlen. Weiterhin war Preußen im Reichsrat unterrepräsentiert: Es stellte bei 60 Prozent der Bevölkerung nur 40 Prozent der Mitglieder des Reichsrates. Außerdem gab es eine Sonderregel: Die Hälfte der preußischen Stimmen wurden nicht von der Landesregierung, sondern von den Provinziallandtagen instruiert. Vorsitzender der Reichsratssitzungen war ein Mitglied der Reichsregierung.

Durch das „Ermächtigungsgesetz“ vom März 1933 hatte der Reichsrat seine Bedeutung verloren, da Gesetze auch allein von der Reichsregierung erlassen werden konnten. Mit dem ersten „Gleichschaltungsgesetz“ vom 31. März erhielten die Landtage dieselbe parteipolitische Zusammensetzung wie der Reichstag mit seiner nationalsozialistisch-deutschnationalen Mehrheit. Am 13. Februar 1934 wurde der bedeutungslos gewordene Reichsrat aufgelöst.

Entstehung des Grundgesetzes und Änderungen Während der Entstehung des Grundgesetzes war die Frage, wie die neben dem Volkstag (Bundestag) entstehende zweite Kammer aussehen sollte, sehr umstritten. Schon beim Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee wurden zwei Alternativen benannt: Es gab das sich an den Reichsrat anlehnende Bundesratsmodell und das sich an die Paulskirchenverfassung von 1849 und den US-amerikanischen Senat in seiner Ausgestaltung vor 1913 (Wahl durch die Länderparlamente, danach jedoch freies Mandat ohne Blockzwang) anlehnende Modell. Die genaue Ausgestaltung der beiden Alternativen selbst wurde im Parlamentarischen Rat kontrovers diskutiert.Ariane Leendertz: Regieren jenseits der politischen Öffentlichkeit. Die Parallelarena der Exekutiven im deutschen demokratischen Bundesstaat. In: Archiv für Sozialgeschichte. Jg. 65 (2025): Partizipation und Repräsentation. Eine demokratische Liebesgeschichte, S. 179–211.

Das dem späteren Bundesrat bereits nahestehende Modell, das die Union und die FDP zunächst favorisierten, sah eine Nichtbindung der Bundesratsmitglieder an die Weisungen ihrer Landesregierungen vor, wenngleich die Landesregierungen ihre Bundesratsmitglieder abberufen konnten und damit die Unabhängigkeit ohnehin höchst fragwürdig war. Die Sitzverteilung wiederum war zwischen SPD (Gleichheit der Länder) und Union/FDP (proportional zur Bevölkerung) umstritten. Die SPD stand jedoch dem Senatsmodell ohnehin deutlich näher und hatte dieses auch in einem Verfassungsentwurf vom Sommer 1948 präzisiert. Die FDP schlug daraufhin den Kompromiss vor, die Vertreter zur einen Hälfte von den Landtagen wählen, zur anderen Hälfte von den Landesregierungen berufen zu lassen. Ende Oktober 1948 wurde diese Frage, von der die gesamte Ausgestaltung der Gesetzgebung und der Finanzverfassung abhing, von einem Unterausschuss vertagt.

Am 27. Oktober 1948 kam es in einer interfraktionellen Besprechung zur Kehrtwende der SPD; sie stimmte nunmehr einem Bundesratsmodell zu. Diese Einigung war am Abend zuvor in einem Geheimgespräch zwischen Vertretern der Union und der SPD erzielt worden. Dennoch blieb etwa der Präsident des Parlamentarischen Rates, der CDU-Politiker Konrad Adenauer, einem Senatsmodell zugeneigt. Noch Anfang November 1948 schlug er ein Dreikammernsystem aus Bundestag, einem Senat und einer Art Bundesrat vor. Schließlich beschloss die CDU/CSU-Fraktion Ende November 1948 mit knapper Mehrheit, nunmehr einen Bundesrat mit unterschiedlich vielen Stimmen pro Land anzustreben.

Anfang Januar 1949 wollte die CDU/CSU die vollständige Gleichberechtigung des Bundesrates mit dem Bundestag durchsetzen; diese scheiterte jedoch am Widerstand der SPD, wurde aber durch erweiterte Zustimmungspflichtigkeiten des Bundesrates bei der Gesetzgebung kompensiert.

Im April 1949 schließlich wurden die Kompetenzen des Bundesrates auf Druck von SPD und FDP noch einmal verringert. Die CSU erklärte daraufhin, dass sie unter anderem deswegen den Grundgesetzentwurf im Parlamentarischen Rat ablehnen würde. Dennoch wurde das Grundgesetz mit den noch heute in ihm enthaltenen Vorschriften über den Bundesrat am 8. Mai 1949 vom Parlamentarischen Rat beschlossen und am 23. Mai 1949 verkündet, sodass es mit dem 24. Mai 1949 in Kraft trat. Am 7. September 1949 trat der Bundesrat, noch vor dem Bundestag, zu seiner ersten Sitzung zusammen.

Die Art der schlussendlichen Ausgestaltung des Bundesrates hat dazu geführt, dass der Bundesrat als „einzigartiges Organ in der Welt“ (Theodor Eschenburg) bezeichnet wurde.

Die Vorschriften des Grundgesetzes über den Bundesrat sind seither nur zweimal geändert worden: Durch den Einigungsvertrag 1990 wurde die Sitzverteilung modifiziert, durch den Maastrichter Vertrag 1992 und die durch ihn bedingte Grundgesetzänderung wurde die Mitwirkung des Bundesrates in der Europäischen Union festgeschrieben. Die Einfügung der Notstandsverfassung 1969 sorgte dafür, dass der Bundesrat im Verteidigungsfall gemeinsam mit dem Bundestag möglicherweise vom Gemeinsamen Ausschuss entmachtet werden könnte. Da diese Entmachtung jedoch auf – notfalls vom Bundesverfassungsgericht nachprüfbaren – Tatsachen basieren müsste und außerdem Mitglieder des Bundesrates in diesem Ausschuss vertreten sind, scheint die tatsächliche Beeinträchtigung der Machtstellung des Gremiums unwahrscheinlich.

Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrates

1949 wurde für den Bundesrat ein eigenständiges „Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrates“ errichtet, das ab 1957 „Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrates und der Länder“ hieß. Es sollte für einen guten Informationsfluss zwischen den im Bundesrat vertretenen Ländern und der Bundesregierung sorgen. 1969 wurde es von der neuen Bundesregierung Brandt im Zuge einer Neustrukturierung der Bundesministerien zusammen mit dem Bundesvertriebenen- und dem Bundesschatzministerium aufgelöst.

Veränderungen in der Struktur der Länder 1949 waren im Bundesrat die elf Länder Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern stimmberechtigt. Hinzu kamen die West-Berliner Vertreter, die – wie im Bundestag – wegen des politischen Status der Stadt nicht stimmberechtigt waren. Dennoch waren die Berliner Regierenden Bürgermeister Willy Brandt (1957/58), Klaus Schütz (1967/68), Dietrich Stobbe (1978/79) und Walter Momper (1989/90) jeweils Präsidenten des Bundesrates.