Das Demokratiedefizit der Europäischen Union ist ein geläufiges Schlagwort für den Vorwurf, die Europäische Union sei in ihrem politischen Wirken nicht ausreichend demokratisch legitimiert.Johannes Pollak: Repräsentation ohne Demokratie. Springer, Wien 2007, S. 22. ISBN 978-3-211-69915-7 Dabei wird unter anderem auf das Fehlen eines europäischen Staatsvolks hingewiesen und ein „strukturelles Demokratiedefizit“ abgeleitet; daneben werden Mängel des politischen Systems der Europäischen Union moniert und mit einem „institutionellen Demokratiedefizit“ verbunden.
Andererseits sind Entstehung und Ausbau der Europäischen Union seit den Anfängen nach dem Zweiten Weltkrieg aber auch von einer zunehmenden Verschiebung der Gewichte innerhalb des EU-Institutionengefüges gekennzeichnet, die auf eine Stärkung der demokratischen Legitimation zielten. Dies zeigt sich insbesondere an der veränderten Rolle des Europäischen Parlaments, das von einer nicht direkt gewählten, lediglich beratenden Institution stufenweise zu einem mit dem Ministerrat in nahezu allen Bereichen gleichberechtigten Gesetzgebungsorgan geworden ist.
Das schwer überschaubare EU-Vertragsgeflecht wirkt jedoch intransparent. Die Vielzahl und Unübersichtlichkeit der Regelungen und Normvorschriften auch sehr spezieller Art, die von den EU-Organen für den Binnenmarkt erlassen werden, rufen Kritik an der „Brüsseler Bürokratie“ hervor und nähren auf einzelstaatlicher und regionaler Ebene Vorbehalte und Widerstände gegen eine „Eurokratie“. Mit der Betonung des Subsidiaritätsprinzips, mit der Einführung einer Unionsbürgerschaft, mit der Grundrechte-Charta und mit der Stärkung von Partizipationsmöglichkeiten der Unionsbürger wurden auch gegenläufige Impulse gesetzt, an deren Wirksamkeit in der politischen Praxis unter dem Eindruck gewachsener EU-Skepsis in Teilen der Unionsbevölkerung aber verbreitete Zweifel bestehen. Damit geht auch eine Intensivierung der EU-Finalitätsdebatte einher.
Aspekte eines strukturellen Demokratiedefizits Ohne einheitliches Staatsvolk, so die Kritiker des strukturellen Demokratiedefizits, fehle es der EU ohnehin an elementarer demokratischer Legitimation.Näher dazu Demokratische Legitimation der Tätigkeit internationaler Organisationen (PDF; 899 kB), S. 11 f. mit weiteren Nachweisen. Die Vielfalt der Sprachen und das Fehlen „europäischer Medien“ lasse keinen gesamteuropäischen politisch-öffentlichen Diskurs zu. Die bestehenden Medien seien nicht nur sprachlich, sondern auch inhaltlich hauptsächlich auf nationale Belange ausgerichtet. Ohne eine europaweite Öffentlichkeit könne aber auch keine gemeinsame Identität eines „europäisches Staatsvolks“ entstehen. Bislang gebe es nur vereinzelte Ansätze, diesem Problem zu begegnen, etwa durch den deutsch-französischen Sender ARTE oder euronews. Auch die englische Sprache als Lingua Franca könne das Problem der Sprachenvielfalt nicht überwinden, da vielen Menschen das entsprechende Fachvokabular fehle, um politische Auseinandersetzungen angemessen zu verfolgen oder führen zu können.
Kritiker des strukturellen Demokratiedefizits sind in den Reihen der sogenannten Intergouvernementalisten stark vertreten, die die EU auf eine reine zwischenstaatliche Zusammenarbeit beschränken wollen und weitere Kompetenzen für die supranationalen Organe (etwa Europäische Kommission und Europäisches Parlament) ablehnen. Ein Vertreter dieser Kritik ist z. B. Prof. Karl Albrecht Schachtschneider, der unter anderem 1993 Beschwerdeführer beim Bundesverfassungsgericht gegen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht war. Im sogenannten Maastricht-Urteil befasste sich das Bundesverfassungsgericht mit der Frage, ob die Teilnahme der Bundesrepublik an der Europäischen Union mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes vereinbar ist und ging dabei auf die Problematik des fehlenden europäischen Staatsvolks ein. Das Urteil führt für die EU die Bezeichnung „Staatenverbund“ ein und fordert als Voraussetzung für eine Mitgliedschaft Deutschlands, dass „eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb eines Staatenverbundes gesichert ist“. In diesem Zusammenhang negierte das Bundesverfassungsgericht zwar die Existenz eines europäischen Staatsvolkes, sah dies aber auch nicht als notwendige Bedingung für die demokratische Legitimation der EU an: Vielmehr erhalte die EU Legitimation für hoheitliche Aufgaben über die nationalen Parlamente, die die Staatsvölker der einzelnen Mitgliedstaaten repräsentieren. Das Bundesverfassungsgericht hob hervor, dass demokratische Legitimation im Rahmen der EU nicht in gleicher Form hergestellt werden könne „wie innerhalb einer durch eine Staatsverfassung einheitlich und abschließend geregelten Staatsordnung“.
Das Europäische Parlament wurde vom Bundesverfassungsgericht als eine Vertretung der Staatsvölker aufgefasst, „von der ergänzend eine demokratische Abstützung der Politik der Europäischen Union ausgeht“. Die Europäische Union ist nach dieser Sichtweise also kein Staat, der sich unmittelbar auf ein europäisches Staatsvolk stützt, gleichwohl aber vereinbar mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes.Urteil des Bundesverfassungsgerichts am 12. Oktober 1993: Damit lehnte das Bundesverfassungsgericht die Kritik eines strukturellen Demokratiedefizits der Europäischen Union ab.
Aspekte eines institutionellen Demokratiedefizits Auch der Einfluss und das Zusammenspiel der EU-Organe ist Gegenstand der Kritik. Demnach liege ein Demokratiedefizit darin, dass die Interessenvertretung und die politische Partizipation der Unionsbürger im bestehenden Institutionengefüge nicht hinreichend gewährleistet seien. In dem 1988 verabschiedeten Toussaint-Bericht definierte das Europäische Parlament das „Demokratiedefizit in der Europäischen Gemeinschaft“ als eine Kombination zweier nicht kompatibler Phänomene: der Übertragung von auf Parlamentsbeschlüssen beruhenden Vollmachten seitens der Mitgliedstaaten auf die Europäischen Gemeinschaften einerseits; der Ausübung dieser Vollmachten auf Gemeinschaftsebene durch andere Institutionen als das Europäische Parlament andererseits.
Exekutivföderalismus Im Zentrum der Kritik steht dabei vor allem der Ministerrat der EU. Dieser ist neben dem Parlament das zweite zentrale Gesetzgebungsorgan der EU (vergleichbar mit einer Länderkammer), besteht aber aus Mitgliedern der jeweiligen nationalen Regierungen. Diese Form des Exekutivföderalismus führt dazu, dass im Rat die Gewaltenteilung zwischen (supranationaler) Legislative und (nationaler) Exekutive nicht vollständig stattfindet. Dadurch war es möglich, dass nationale Regierungen bei entsprechender Mehrheitsbildung im Ministerrat in die Lage versetzt wurden, über den Umweg der EU ohne parlamentarische Kontrolle Gesetze einzuführen.
Jedoch wird dem entgegengesetzt, dass ähnliche exekutivföderale Systeme in den meisten internationalen Organisationen üblich sind und auch in zahlreichen Staaten (etwa auch in Deutschland mit dem Bundesrat) so existieren. Diese institutionelle Ausgestaltungsform stellt somit nicht unbedingt ein „Demokratiedefizit“ dar, zumal Entscheidungen dadurch effektiver getroffen werden können. Weiterhin wird angeführt, dass dies vor allem eine Frage der nationalen Implementierung wäre: Denn den Mitgliedsländern steht es frei, wen sie in den Rat entsenden und wie diese Vertreter mandatiert sind. Dänemark etwa hat ein System etabliert, in dem dessen Repräsentanten im Rat vor weitreichenden Entscheidungen eine Abstimmung im nationalen Parlament herbeiführen und sich entsprechend erst ein Einzelfall-Mandat ausstellen lassen müssen.
Durch die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens im Vertrag von Maastricht wurde außerdem inzwischen das Europäische Parlament dem Rat in der Legislative gleichgestellt, sodass ein solches „Spiel über Bande“ zur Rechtsetzung ohne parlamentarische Beteiligung in den meisten Politikfeldern nicht mehr möglich ist.
Initiativrecht Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass weder das Europäische Parlament, noch der Rat aktuell ein Initiativrecht für EU-Gesetze besitzen. Dieses liegt gemäß AEUV allein bei der Kommission. Dieses technokratische Element der Gesetzgebung soll gewährleisten, dass nur von der Kommission als „unabhängige Expertin“ ausgearbeitete Gesetzentwürfe zur Abstimmung kommen, die dem europäischen Gemeinwohl (und nicht etwa nur dem Interesse einzelner, starker Staaten) dienen. Jedoch führt dies auch dazu, dass europäische Parteien ihre Wahlversprechen nicht unmittelbar im Parlament als Gesetzentwürfe einbringen können, sondern gemäß AEUV formal die Kommission um eine entsprechende Initiative bitten müssen.
In der Realität spielt diese formale Regel jedoch keine bedeutende Rolle mehr, da normalerweise jeder Gesetzesanfrage des Parlaments oder des Rates von der Kommission entsprochen wird. In einer verbindlichen Erklärung aus dem Jahr 2010 haben sich die Parlamentarier außerdem mit der Kommission geeinigt, den geltenden europarechtlichen Vorschriften eine Interpretationshilfe zu geben, sodass in Zukunft auf Anstoß des Parlamentes die Kommission innerhalb von zwölf Monaten einen Gesetzentwurf vorlegen oder innerhalb von drei Monaten detailliert begründen muss, warum sie es nicht macht. Somit hat das Europäische Parlament erstmals ein zumindest eingeschränktes Initiativrecht.EU-Parlament erhält mehr Macht, EurActiv.de, 28. Januar 2010. Zudem können seit dem Vertrag von Lissabon inzwischen auch Unionsbürger selbst im Rahmen einer Bürgerinitiative direkt ein Gesetz initiieren ( EU-Vertrag und AEUV).
Wahlgleichheit Ein dritter zentraler Kritikpunkt ist das verletzte Prinzip der Wahlgleichheit (one person one vote) bei Europawahlen. Dieses resultiert daraus, dass die Sitze im Europäischen Parlament nach dem Prinzip der „degressiven Proportionalität“ vergeben werden. Das heißt, dass die Anzahl der Sitze, die jedem Mitgliedstaat zusteht, zwar grundsätzlich größer ist, je mehr Einwohner ein Land hat, jedoch nicht perfekt proportional. Dementsprechend haben kleine Mitgliedstaaten mehr Abgeordnete pro Einwohner als größere Länder. Der Grund hierfür ist letztlich der Minderheitenschutz.Reinhold Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 16. Auflage, § 40 V 2 Zudem wäre durch die enorm unterschiedlichen Bevölkerungsgrößen auch keine andere Verteilung der Sitze auf die Länder realistischerweise praktikabel: Selbst, wenn der kleinste Mitgliedstaat Malta nur einen einzigen Sitz (statt der 6 Grundmandate) erhalten würde (was in sich schon ein Verstoß gegen demokratische Grundprinzipien wäre, da so die politische Vielfalt des Landes nicht mehr abgebildet werden könnte) und man daraufhin die restlichen Sitze proportional hierzu auf die Staaten verteilen würde, würde das Parlament bereits auf über 1.100 Mitglieder anwachsen.
Dieser Kritik wird zudem entgegengehalten, dass ähnliche Verletzungen des Wahlgleichheits-Prinzips auch in anderen demokratischen Staaten akzeptiert werden. Prinzipiell entstehen diese immer durch unterschiedliche Bevölkerungsgrößen von Wahlkreisen, so auch in Frankreich, Großbritannien, den USA oder Deutschland. Da diese Problematik unter Beibehaltung nationaler Delegationen im Europäischen Parlament praktisch unmöglich behebbar ist, werden verschiedene alternative Systeme zur Lösung vorgeschlagen; so etwa überregionale Wahlkreise annähernd gleicher Größe bis hin zu EU-weiten Wahllisten.
Lösungsansätze